执行案件移送破产审查 面临的司法困境及完善
来源：人民法院报 | 作者：王新亮 郭佳琦
执行案件移送破产审查简称“执转破”，该规则形成于2015 年2月4日施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民诉法解释》），2017年1月20日最高人民法院出台《关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》（以下简称《指导意见》）进一步明确了相关问题。可以说，“执转破”是法院遵循司法规律、有效化解执行领域“僵尸案件”的需要，也是法院服务保障供给侧结构性改革、推动经济社会持续健康发展的重要途径。然而，“执转破”在实践中仍面临一些困境，需引起重视并加以解决。
一、“执转破”在实践中存在的问题
1.启动难，启动数量少。依《指导意见》第二条规定，“执转破”应经过被执行人或至少一个申请执行人书面明确表示同意。然而，受传统思想文化影响，被执行人对企业破产存在一些不正确的认识，鲜有意愿主动申请执行案件移送破产审查。而从申请执行人一方看，由于执行程序比破产程序成本低，效率高，且经执行分配未足额清偿部分仍有追偿的可能，通过执行程序保护债权的“投入产出比”较高，且在破产程序中，破产管理人需要通知债权人申报债权，参与分配债权人的增多，无疑意味着申请执行人债权的受偿比例减少，申请执行人申请移送破产审查的积极性并不高。
2.对“执转破”程序准备不充分。虽然《民诉法解释》和《指导意见》对“执转破”程序作出了明确规定，但是由于破产案件审理难、事务杂、问题多、周期长,面对审判力量不足的现状，一些法院对“执转破”程序存在畏难情绪甚至抵触心理。加之，目前很多法院仍适用普通民商事案件标准来考核破产案件,绩效考核机制的非科学化，也影响了执行案件移送破产审查的积极性。
3.征询程序落实不到位。按《指导意见》第四条规定，执行法院自执行程序开始起，就应当向当事人告知“执转破”的有关规定。在执行法院采取财产调查措施后，发现作为被执行人的企业法人符合破产法第二条规定的，应当及时询问双方当事人是否同意将案件移送破产审查，并释明相关法律后果，从而引导其作出理性选择。2017年1月“人民法院基本解决执行难第三方评估指标体系”对中基层法院“执行转破产”同样提出了“是否征求意见”要求。然而，实践中，由于对“执转破”程序准备不充分，导致执行法官在一定程度上排斥适用“执转破”程序，根本未作实质性的告知和征询工作。
4.“执转破”衔接工作机制不健全。执行案件移送破产审查实行以中级法院管辖为原则、基层法院管辖为例外的管辖制度。虽然《指导意见》对移送操作有明确规定，但仅为原则性规定，并无具体细化的标准、程序及相应的机制，这无疑会让执行法院和受移送法院甚至同一法院内部执行部门和破产审判部门之间推诿扯皮，妨碍了“执转破”程序的正常启动，影响了司法效率。
5.“执转破”费用保障机制亟待完善。长久以来，破产费用高是造成破产难的重要原因之一。虽然对破产案件的诉讼费用，原则上法院可依法依规予以减免，对包括管理人报酬在内的其他破产费用，各地法院也可以结合实际采取鼓励利害关系人垫付费用，从其他破产案件管理人报酬中提取一定比例解决破产费用，建立管理人报酬保障资金等措施来解决，但实践中，其适用效果并不明显。至今，很多法院并没有建立破产费用保障专项基金，也没有形成完善的破产费用保障运行机制，很大程度上阻碍了“执转破”案件的启动。
二、完善建议
1.细化相关规定，健全移送衔接标准。“执转破”相关规定较为原则，现实却复杂而多样。笔者建议，进一步明确并统一“执转破”的法定移送标准，进一步细化“执转破”移送审查的具体操作规程，以便于实务操作，确保“执转破”依法启动、有序开展、衔接顺畅。
2.加强队伍建设，提升“执转破”应对能力。当前，法院普遍存在破产审判专业化不强、破产审判力量相对不足等问题。笔者建议，执行部门要加强破产法律培训学习，建立专业合议庭负责“执转破”案件，破产审判部门应配备审计、清算专业知识人才，定期联合召开“执转破”专业法官会议，以点带面，提升“执转破”应对能力。同时，结合工作实际，推动建立科学、规范、合理的破产审判绩效考核机制。
3.严格落实“执转破”征询程序。“执转破”的征询工作是法院应尽的职责，对解决破产案件少、程序启动难起着极其重要的作用。笔者建议，严格落实“人民法院基本解决执行难第三方评估指标体系”关于“执转破”征询程序的相关要求，针对执行过程中执行人员消极履行征询职责的情况，要强化监督问责，推动“执转破”告知和征询工作的规范化、常态化和实质化。
4.积极推进“执转破”案件费用保障机制建设。笔者建议，法院应依照相关法律法规对移送破产后确无破产财产的企业予以减免诉讼费用，并结合当地实际，选择适用利害关系人先行垫付破产诉讼费用，从其他破产案件管理人报酬中提取一定比例解决破产费用等措施。加强与地方政府沟通协调，加快建立管理人报酬等专项破产费用保障基金，为“执转破”依法有序开展提供坚实的资金保障。
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